Boa Administração

                Sobre o que seja na verdade a Boa Administração, hoje, não há certezas até porque como se vai expor, parece que tudo o que seja exigência de uma Administração competente aí está incluído – o que pode retirar operacionalidade judicial do conceito, como adverte o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA.

                Tradicionalmente, a Boa Administração é vista como um dever objectivo da Administração que se concretiza na observância de parâmetros de natureza extra jurídica, ou como o define o professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, no Curso de Direito Administrativo, é o “dever de a Administração prosseguir o bem comum da forma mais eficiente possível”. É possível perceber que um pretenso juízo sobre a Boa Administração – dever vago e flexível a que não corresponde qualquer direito subjectivo (se assim se puder configurar uma relação jurídica...) - se situa na contraposição entre juízo de legalidade e de mérito.

                No âmbito do Direito da União Europeia, o conceito foi abordado de maneira distinta. É afirmado o valor jurídico deste e é “desenhado” um direito fundamental à boa administração, no art. 41º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, cujo conteúdo foi sendo preenchido por elaboração jurisprudencial do Tribunal de Justiça sobre: um direito dos cidadãos europeus à tomada de decisões imparciais, equitativas e em prazo razoável por parte dos órgãos da União; o direito à informação e audiência prévia no âmbito dos procedimentos e o direito à fundamentação das decisões. Com o assumido propósito de combater a maladmistration é instituído o Provedor de Justiça Europeu, a quem se pode apresentar petições respeitantes a casos de má administração (art. 43º da mesma Carta).        A má administração ocorre, nas palavras do primeiro titular do cargo, “quando um organismo público não actua em conformidade com uma regra ou princípio a que está vinculado” – esta definição foi aprovada pelo Parlamento Europeu. Na sequência e com o objectivo de “informar os funcionários sobre os serviços que devem prestar e os cidadãos sobre os direitos que lhes assistem” é aprovado o Código Europeu da Boa Conduta Administrativa (disponível em: http://www.ombudsman.europa.eu/pt/resources/code.faces#/page/1). “Esta medida contribuiria [também] para melhorar a qualidade do trabalho administrativo e as relações com os cidadãos.” A título exemplificativo, são consagrados princípios como o da legalidade (art. 4º) e igualdade (art. 5º).

                Assim, facilmente se vislumbra que falar de boa administração no contexto jurídico europeu e na doutrina administrativa tradicional não é falar de uma e mesma coisa. Na primeira, cria-se, ou extrai-se, um novo direito fundamental, que leva à formulação de uma nova categoria de direitos: os direitos humanos administrativos, por “fazerem parte de uma nova dimensão da cidadania” – alargando a noção da cidadania europeia introduzida pelo Tratado de Maastricht (KLARA KANSKA). Na segunda, está em causa a eficiência ou a bondade das decisões administrativas, falando-se indistintamente num princípio da boa administração, do mérito ou da eficiência.

                Sobre a dimensão europeia da boa administração, visto ser aquela que em juízo já resolveu casos e inclusivamente deu origem a um verdadeiro Código Administrativo (quiçá, um embrião de um Código de Princípios do Procedimento Administrativo Europeu?), cumpre questionar sobre a existência de um (super)direito à Boa Administração ou se a epígrafe do artigo 41º da Carta é apenas uma designação política, intencional, não neutra de diferentes direitos e garantias de que os particulares são titulares face à Administração. Cumpre dizer ainda que este princípio é considerado um princípio guarda-chuva, do qual se foi extraíndo direitos e deveres a partir do desenvolvimento jurisprudencial do Tribunal de Justiça.

                No âmbito do artigo 41º da CDFUE, é de salientar a obrigação resultante número 4 do artigo: “Todas as pessoas têm a possibilidade de se dirigir às instituições da União numa das línguas dos Tratados, devendo obter uma resposta na mesma língua.”, no que concerne ao reforço das garantias dos particulares face à Administração, no contexto europeu. Na mesma linha, do confronto deste artigo 41º, da Carta, com o art. 268º, da CRP, e com outras disposições que com a norma europeia se relacionem (a título de exemplo, o art. 22º da Lei Fundamental), a doutrina têm apontado a consagração expressa do direito fundamental à audiência prévia como um dos pontos em que pode haver evolução – a preterição deste passar a implicar a nulidade das decisões que assim venham a ser tomadas.

                Visões opostas sobre Boa Administração (uma conceptual tradicional e uma efectiva europeia) fazem surgir a necessidade de criar, ou voltar a ensaiar, um novo conceito de Boa Administração e parecem ser estes os desafios desta tarefa: criar um conceito de alcance útil, a fim de ser objecto de tutela judicial; não confundir juridicidade com o novo conceito; e, o mais complexo, criar um conceito que abarque elementos jurídicos e não jurídicos. Como afirma MÁRIO AROSO DE ALMEIDA: “A boa administração haverá, pois, de resultar do equilíbrio entre as exigências de uma eficiência economicista e as exigências de juridicidade que são próprias de uma visão constitucionalmente adequada em função de ingredientes democráticos, participativos e axiológicos.”