A ilegalidade do acto administrativo pode assumir várias formas, que se
denominam de vícios do acto administrativo. Existia uma enumeração legal destes vícios (Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo art. 15º nº1) que apesar de relevante se apresentava incompleta, deixando de parte alguns institutos como o erro, o dolo, ou a coacção e excluindo de igual forma os vícios procedimentais. Nesse preceito eram referidos como vícios do acto administrativo os seguintes:
- Incompetência
Dentro deste vício importa distinguir a incompetência absoluta da incompetência relativa. No primeiro caso estamos perante uma situação de falta de atribuições quando um órgão de uma pessoa colectiva pública pratica um acto que cabe nas competências de um órgão pertencente a outra pessoa colectiva publica. Assim, não só não age no âmbito das suas competências como ainda é alheio ás atribuições da pessoa colectiva a que o órgão pertence. Quanto à incompetência relativa cabe referir que esta se prende com o conceito de incompetência em sentido restrito. Existe mera falta de competência quando um órgão pratica um acto administrativo para o qual não tem competência, mas que se inscreve no quadro de atribuições em função das quais esse órgão actua. Podemos distinguir quatro modalidades de incompetência: em razão da matéria, em razão da hierarquia, em razão do lugar ou em razão do tempo. A incompetência absoluta gera nulidade (artigo 133º nº2 CPA); a relativa geralmente anulabilidade (artigo 135º CPA).
- Usurpação de poder
Consiste na prática de um acto incluído nas atribuições do poder legislativo, moderador ou judicial por um órgão administrativo. Trata-se de
uma violação do princípio da separação de poderes previsto nos artigo 2o e 111o da CRP. Três
modalidades a referir: usurpação do poder legislativo (criação de um imposto pela
Administração); usurpação do poder moderador (despacho do Primeiro-Ministro
a demitir um funcionário da Presidência da República); e usurpação do poder
judicial (deliberação de uma câmara municipal que declare a nulidade de um
contrato civil). Gera nulidade em todos os casos acima referidos. O professor Vasco Pereira da Silva admite ainda que a usurpação de poder em rigor acaba por ser uma modalidade de incompetência.
- Vício de forma
É o vício que consiste na preterição de formalidades essenciais ou na carência
de forma legal. Essas formalidades podem ser anteriores à praticas do acto; relativas à prática deste; ou a efectiva carência de forma legal. A eventual preterição de formalidades posteriores à prática do acto não conduz à ilegalidade do mesmo mas apenas à sua ineficácia. A carência absoluta de forma legal; as
deliberações tomadas tumultuosamente, que nomeiem ilegalmente funcionários sem concurso, sem quórum ou sem serem realizadas segundo a maioria exigida
por lei são nulas; todos os
outros vícios de forma geram anulabilidade.
- Desvio de poder
Consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo determinante que não condiga com o fim que a lei visou ao conferir tal poder. O desvio de poder pressupõe, assim, um fim legal diferente do fim real. Existem duas principais modalidades: o desvio de poder por motivo de interesse público e o desvio de poder por motivo de interesse privado. Em qualquer um dos casos o acto é ilegal e inválido e ambos os casos geram anulabilidade.
- Violação de lei
Funda-se na "discrepância entre o conteúdo ou o objecto do acto e
as normas jurídicas que lhes são aplicáveis". Configura uma ilegalidade de
natureza material, é a própria substância do acto que contraria a lei (violação de requisitos materiais). Este tipo de vício produz-se normalmente, no exercício de poderes vinculados. Mas pode
também ocorrer no exercício de poderes discricionários, quando sejam infringidos
os princípios gerais que limitam ou condicionam a discricionariedade ou os
princípios constitucionais como o de justiça, da imparcialidade, da boa fé, etc. Os casos de violação
de lei referidos no art. 133o do CPA geram nulidade, todos os restantes,
anulabilidade. (violação de lei ≠ violação DA lei)
Apesar de utilizada por parte da doutrina, o professor Vasco Pereira da Silva defende que esta enumeração já não faz sentido dada não só a sua incompletude (referida no início do texto) mas também por já não se aplicarem nos dias de hoje as razões que justificavam esta teoria dos vícios. O professor Gonçalves Pereira preocupava-se com o facto de terem ficado de fora os vícios da vontade do acto administrativo: dolo, erro e coacção, vícios que geram a invalidade do acto e que não se enquadram na enumeração acima. O professor Vasco Pereira da Silva concorda mas alerta para inexistência de mais um vício - a falta de causa, reforçando mais uma vez a ideia de que esta enumeração não é a via correcta. Chega mesmo a afirmar que " o que faz sentido é considerar que os vícios da vontade geram autonomamente a ilegalidade material das decisões administrativas". Enquanto tal são formas de ilegalidade de decisão por não terem sido respeitadas as regras relativas à formação da vontade.
Por fim, resta saber se será mesmo possível afirmar que com a constituição de 1976 e sucessivas revisões deixou de ser exigível por lei que os particulares especifiquem qual o vício do acto recorrido? Será suficiente a invocação genérica da ilegalidade do acto? Apesar do Professor Diogo Freitas do Amaral parecer discordar com tal posição o artigo 268º nº4 da CRP parece responder a estas questões. Os actos que lesam os particulares podem ser alegados com fundamento na sua ilegalidade. O particular deve identificar os seus direitos e sem seguida identificar o seu pedido e a causa do pedido. Aos olhos do Professor Vasco Pereira da Silva este parece ser o modo correcto, a via a seguir.
Mariana Melo Pinto
nº 140112011
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