V. Limites do Poder
Regulamentar
1º Limite: Princípios
gerais de Direito, a Constituição e os princípios gerais do Direito
Administrativo.
2º Limite: a Lei,
com o princípio de preferência de lei e o princípio de reserva de lei e a
disciplina jurídica constante dos regulamentos editados por órgãos que se
situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento.
3º Limite:
Subordinação hierárquica. O poder de emissão de regulamentos está, entre
nós, repartido entre o Governo e os múltiplos órgãos dos entes públicos
que constituem o aparelho administrativo. Oram, embora pertençam ao mesmo
nível, encontramos entre os regulamentos uma subordinação hierárquica ou, pelo
menos, uma ordem de preferência de aplicação.
Os regulamentos
do Governo prevalecem sobre todas as outras normas administrativas, mesmo
posteriores, em caso de conflito.
Quanto às
autarquias locais, a regra é a de que prevalecem os regulamentos emanados de
autarquia de grau superior.
4º Limite: Proibição
de o regulamento dispor retroactivamente. A esta limitação escapam os
regulamentos em relação aos quais a lei se tenha concedido à Administração
a faculdade de regular retroactivamente ou o caso de regulamento administrativo
que se pretende aplicar retroactivamente consagrar um regime mais favorável
para os particulares.
5º Limite: o
poder regulamentar está sujeito a limites de competência e de forma. Sendo a
Constituição e a lei que determinam a competência dos órgãos, sofrerá de
inconstitucionalidade ou ilegalidade orgânica um regulamento editado por um
órgão que não disponha de poderes para tal.
VI.
Competência e Forma
Quem são os
titulares do poder regulamentar, e a que forma ou formas devem submeter-se os
regulamentos administrativos?
1.
Regulamentos do Governo
Competência:
Artigo 199º alíneas c) e g) da
Constituição
A regra em
relação ao exercício da competência do Governo é de que esta é em
princípio executada pelo Ministro da pasta respectiva, havendo intervenção do Conselho
de Ministros quando a lei expressamente assim o preveja, isto decorre do artigo
201º/2/ a) da Constituição.
Forma:
Há várias possíveis.
Ø
Decreto regulamentar (artigo 112º nº6 da Constituição). Os
decretos regulamentares estão sujeitos a um regime mais exigente, a
promulgação do Presidente da República e referenda do Governo.
Ø
Resoluções do Conselho de Ministros. Estas não têm necessariamente a
natureza de regulamentos: podem ser materialmente regulamentos, mas também
podem corresponder materialmente a actos administrativos.
Ø
Quando
o regulamento é dimanado de um ou mais ministros em nome do Governo, estamos
perante a portaria, figura que não
é expressamente autonomizada pela Constituição. Tem uma forma jurídica
própria, especial, prescrita por lei.
Ø
Quando
um regulamento emana em nome do seu ministério, e não em nome do Governo,
estamos perante o despacho normativo.
Também estes podem conter matéria regulamentar, embora não seja adequado que
o façam.
2.
Regiões Autónomas
Tanto a Assembleia
Legislativa Regional como o Governo Regional dispõem de poder regulamentar,
por força do artigo 227º/1/d) da Constituição. A Constituição não define, no
entanto, a forma que devem revestir os diversos actos dos órgãos de governo
próprio das regiões. No entanto, os seus estatutos político-administrativos,
prevêm essa forma.
3.
Autarquias locais
A competência
regulamentar está prevista no artigo 241º da
Constituição. Esta é a sua forma de “legislação”, ou seja, de
regular, por via normativa, as questões da sua competência. Permite dar
resposta às especificidades locais e materiais, para as quais nem o legislador
nem os regulamentos governamentais estariam em condições de responder.
Note-se que a concessão do poder regulamentar a uma autarquia habilita todos
os seus regulamentos. Tem apenas que
haver indicação da lei que concede o poder regulamentar, não se exige, assim,
uma lei prévia individualizada para cada caso.
4.
Institutos Públicos e Associações Públicas
Não existe forma
especial para os regulamentos deles emanados.
Decorre do
princípio da publicidade dos actos, que é uma exigência que decore do princípio
do Estado de Direito democrático, que todos os regulamentos devem ser dados ao
conhecimento dos seus interessados.
Nos termos da
alínea h) do nº1 do artigo 119º da Constituição, estes são publicados em
Diário da República. A falta de publicidade dos regulamentos determina a sua
ineficácia jurídica, conforme dispõe o nº 2 artigo 119º da Constituição, ou
seja, são perfeitamente válidos, mesmo sem a publicação, sendo apenas ela
requisito de eficácia, isto implica uma não obrigatoriedade e não oponibilidade
em relação a terceiros.
Quanto aos
regulamentos autárquicos, estes são publicados em boletim próprio da
autarquia.
Quando são
publicados, os regulamentos iniciam a sua vigência na data que nestes estiver
fixada ou, na sua falta, cinco dias após a publicação para o Continente e
dez dias para as Regiões Autónomas.
Quanto à sua modificação
ou suspensão, cabem quer aos órgãos que os elaboraram, quer aos órgãos
hierarquicamente superiores com poder de supervisão, quer aos órgãos que,
nos termos da lei, assumam poderes tutelares com esse conteúdo ou, ainda, ao
legislador.
Convém ainda
referir que o artigo 119º nº1 do CPA, dispõe que há um limite à modificação
e suspensão dos regulamentos: quando estes são elaborados por uma obrigação expressa
prevista na lei para a Administração, esta não pode modificá-los sem editar
novas regras e, por maioria de razão, não poderá, , suspendê-los.
Pretende-se com este artigo evitar vazios em matéria regulamentar que
inviabilizem a efectiva aplicação das leis.
VIII.
Termo
Os regulamentos
podem cessar a sua vigência por: caducidade,
revogação ou decisão contenciosa.
Na caducidade o regulamento cessa
automaticamente a sua vigência, por ocorrerem determinados factos que ope legis produzem esse efeito
jurídico, são eles: o caso de regulamentos
temporários; se forem transferidas as atribuições da pessoa colectiva
para outra autoridade administrativa, ou se cessar a competência regulamentar
do órgão que fez o regulamento. Havendo, contudo, duas excepções: a
competência passa para um outro órgão da mesma pessoa colectiva ou uma
pessoa colectiva é extinta mas outra sucede-lhe por determinação legal. Quando
for revogada a lei que se destinava a executar, sem que esta tenha sido substituída
(se o tiver sido o regulamento subsistirá, até́ um novo ser elaborado, na
parte em que se mostrar conforme à nova lei).
Em matéria de revogação, o regulamento deixa de
vigorar quando um acto voluntário dos poderes públicos impõe a cessação
dos efeitos, total ou parcial do regulamento. Esta pode ser expressa ou tácita, operada por outro regulamento, de grau hierárquico e
forma idênticos, por autoridade hierarquicamente superior ou por regulamento
de forma legal mais solene; ou pode então dar-se uma revogação expressa ou
tácita por lei. O nº 2 do artigo 119º do CPA pretende combater a prática das revogações implícitas no domínio da
actividade regulamentar da Administração Pública, tendo em vista a segurança
jurídica, já que a revogação tácita coloca sempre dúvidas quanto à sua
extensão.
Quanto à decisão contenciosa há apenas que
referir que sempre que um tribunal, para tanto competente, declare a ilegalidade,
nulidade ou anule os regulamentos, no seu todo ou em parte, estes deixam de
vigorar.
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