O Regulamento Administrativo: Pontos Essenciais I

I. Introdução

O Professor Freitas do Amaral defende que os regulamentos administrativos são “as normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”. Entende, por isso, que estes “constituem o nível inferior do ordenamento jurídico administrativo, uma fonte secundária”. É indiscutível que estes constituem um elemento da actividade administrativa sem o qual o Estado não funcionaria. Estes permitem um rápido ajuste normativo de situações específicas que estão em constante mutação.

O Professor Freitas do Amaral elenca três elementos essenciais extraídos da noção já referida:

1.     Elemento de natureza material

O regulamento administrativo é composto por normas jurídicas. Estas expressam regras de conduta da vida social, que, em princípio, são dotadas das características da generalidade, aplicando-se a uma pluralidade de destinatários, e da abstracção; aplicando-se a uma pluralidade de situações.

Enquanto comando abstracto não se esgota, normalmente, numa aplicação, verificar-se-á sempre que se verificarem as situações que nele se encontram previstas.

2.     Elemento de natureza orgânica

O regulamento não é emanado somente por pessoas colectivas públicas integrantes da Administração Pública. Também as pessoas colectivas públicas não integrantes da Administração, como o Parlamento. O mesmo se pode dizer em relação a entidades de direito privado.

3.     Elemento de natureza funcional

O regulamento é elaborado nos termos do exercício do poder administrativo. Este aspecto é sobretudo relevante nos casos em que o órgão não é somente administrativo; como sucede com o Governo e as Assembleias legislativas regionais, que são igualmente órgãos políticos e legislativos. Assim, só se trata de um regulamento administrativo quando estas entidades actuarem ao abrigo das suas atribuições administrativas.

II. Espécies de Regulamentos Administrativos

As espécies de regulamentos podem ser apuradas à luz de quatro critérios fundamentais:

1.     Relação entre o Regulamento e a Lei

Regulamentos Complementares ou de Execução: aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei, sendo, portanto, ilegais se contrariarem a lei que desenvolvem. Dentro destes, com base no artigo 112º nº 7 e nº 8 da CRP, distinguem-se:

Regulamentos Espontâneos: aqui a lei nada diz quanto à necessidade da sua complementarização;

Regulamentos Devidos: é a própria lei que impõe à Administração a tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo.

Regulamentos Independentes ou Autónomos: regulamentos que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência, para assegurar a realização das suas atribuições específicas, sem cuidar de desenvolver ou completar nenhuma lei especial.

Para que o poder regulamentar exista a Constituição ou a lei assim o têm que prever. Existem apenas dois casos em que isto não acontece:

Regulamentos Internos: entende-se que os órgãos das diferentes pessoas colectivas públicas que compõem a Administração têm, por natureza, este poder, com fundamento no poder de direcção;

Regimentos de Órgãos Colegiais: entende-se que estes têm o poder de elaborar e aprovar os seus próprios regulamentos de organização e funcionamento, os regimentos, com fundamento no poder de auto-organização dos órgãos colegiais.

2.     Objecto

Há que referir, fundamentalmente, três regulamentos; os de organização, os de funcionamento e os de polícia.

Regulamento de Organização: são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades de uma pessoa colectiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que aí trabalham.

Regulamentos de Funcionamento: disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos.

Regulamentos de Polícia: aqueles que impõem limitações à liberdade individual com vista a evitar que, em consequência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais.

3.     Âmbito da sua Aplicação

Os regulamentos, quanto ao seu âmbito podem ser:

Gerais: vigoram em todo o território continental;

Locais: têm o seu domínio de aplicação limitado a uma dada circunscrição territorial;

Institucionais: emanam de institutos públicos ou associações públicas, para terem aplicação apenas às pessoas que se encontram sob a sua jurisdição.

4.     Projecção da sua Eficácia

Podem se dividir em regulamentos internos e externos.

Regulamentos Internos: são os que produzem os seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da pessoa colectiva de que emanam.

Regulamentos Externos: são aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas colectivas públicas ou em relação a particulares.

Conforme enuncia o próprio Professor Freitas do Amaral esta classificação levanta, fundamentalmente, dois problemas.

1. O primeiro consiste em saber se os regulamentos institucionais que visam disciplinar o comportamento dos utentes de um serviço público são regulamentos internos ou externos. Há quem entenda que são internos por não se dirigirem a todos os cidadãos em geral, mas a alguns em especial. O Professor Freitas do Amaral não concorda. Para este são externos pois a sua eficácia não projecta apenas na esfera jurídica de uma pessoa colectiva pública mas também se produzem efeitos em relação a pessoas distintas da pessoa colectiva em causa. Os alunos ou os doentes não são elementos da Administração, mas sim particulares que usam os seus serviços. Daí que estes regulamentos possam ser, por estes, impugnados contenciosamente, caso sejam ilegais ou inconstitucionais.

2. O segundo problema é o de saber se são internos ou externos os regulamentos que a Administração elabora para disciplinar a actuação dos seus próprios funcionários. O Professor Freitas do Amaral defende que se determine se se tratam de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de funcionários, com o fim de disciplinar apenas a organização ou o funcionamento do serviço, sendo internos; ou se, ao invés, se tratam de regulamentos aplicáveis aos funcionários na sua qualidade de cidadãos, sujeitos a uma relação jurídica de emprego com a Administração, com o fim de disciplinar essa relação e os direitos ou os deveres recíprocos que a integram, sendo, então externos.

III. Distinção entre Regulamento e Lei

1º critério: diferenciação entre princípios e pormenores

Lei caberia a formulação dos princípios;

Regulamento a disciplina dos pormenores.

No entanto este é um critério vago.

2º critério: reconhecendo haver algumas afinidades no plano material entre os dois, distingue-os da seguinte forma:

Ao regulamento falta a novidade, que é a característica da lei.

Mas este critério cria o problema dos regulamentos independentes ou autónomos, pois estes não pressupõem na sua base nenhuma lei.

3º critério: o da identidade material entre os dois, que consiste em dizer que distinção entre ambos só pode ser feita no plano formal e orgânico. Esta distinção apoia-se na diferente posição hierárquica que ocupam os órgãos de onde emanam e, consequentemente, do diferente valor formal dos diferentes casos.

O Professor Freitas do Amaral defende com este último critério.

A nossa Constituição não fornece qualquer critério de definição entre o domínio legislativo e o regulamentar. Em cada área normativa deverá haver uma parte legislativa e uma regulamentar, mas a medida em que isso acontece dependerá da lei.

À luz do direito positivo vigente:

É lei todo o acto que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei, ainda que o seu alcance seja estritamente individual ou contenha disposições de carácter regulamentar;

É regulamento todo o acto dimanado de um órgão com competência regulamentar e que revista a forma de regulamento, ainda que seja independente ou autónomo e, por conseguinte, inovador.

IV. Distinção entre Regulamento e Acto Administrativo

Quer o regulamento quer o acto administrativo são comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente no exercício de um poder público. O regulamento, como norma jurídica, é uma regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurídico, é uma decisão individual e concreta.

Na maioria dos casos a distinção entre estes termos é relativamente fácil, no entanto, há três casos excepcionais que levam a dificuldades:

1. Comando relativo a um Órgão Singular

Por exemplo, ao Presidente da República. É norma jurídica, e não é acto jurídico, se dispuser em função das características da categoria abstracta e não da pessoa concreta titular do cargo.

2. Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas determinadas ou determináveis

Por exemplo, a disposição que promove ao posto imediato todos os actuais funcionários de uma Direcção Geral. É uma norma jurídica, desde que disponha por meio de categorias abstractas. Será acto se contiver a lista nominativa dos indivíduos abrangidos, identificados.

3. Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas, mas para ter aplicação imediata numa única situação concreta.

Por exemplo, a ordem dada por certa Câmara Municipal aos habitantes de certa povoação para que hoje, por ter nevado, limpem a sua rua. Grande parte da doutrina considera haver aqui acto administrativo, mas o Professor Freitas do Amaral pensa que há norma pois existe a generalidade, o que não há é vigência sucessiva.

Bibliografia consultada: Freitas do Amaral, Diogo; Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 151 e ss.

Francisco Maia Cerqueira (140112098)