Diz o professor Freitas do Amaral que regulamentos “são as
normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da
Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por
lei”. Esta noção, segundo o autor, comporta três elementos:
• Um de cariz material: o regulamento tem uma natureza
normativa. Assim, têm de estar presentes as características da generalidade e
abstracção (todavia, Vasco Pereira da Silva entende que actuações que não
preencham nem os requisitos do acto administrativo nem os requisitos do
regulamento, i.e. que sejam gerais e concretas ou individuais e abstractas,
devem ser tidas como regulamentos pelo facto de não serem individuais e
concretas). Por outro lado, mais do que uma norma, o regulamento é uma norma
jurídica. Isto significa que o seu enquadramento ultrapassa o mero plano
Administrativo - é uma verdadeira regra de Direito, susceptível de ser
coactivamente aplicada e cuja violação tem como sequela a aplicação de sanções.
• Um de cariz orgânico: em regra, o regulamento é emitido
por um órgão de uma pessoa colectiva pública que integra a Administração.
Contudo, existem excepções, e verificam-se casos em que os regulamentos emanam
de pessoas colectivas que não fazem parte da Administração (como é o caso do
Parlamento) ou de entidades de direito privado.
• Um de cariz funcional: o regulamento é emanado no
exercício do poder Administrativo. Deste modo, a actividade regulamentar é
secundária quando comparada com a legislativa, e é na lei e Constituição que
reside o “fundamento e parâmetro de validade” daquela. Posto isto, facilmente
se compreende que se o regulamento contraria uma lei ou a Constituição, ele
será ilegal ou inconstitucional respectivamente.
Existem diferentes espécies de regulamentos administrativos,
que são aferidas segundo critérios distintos. Primeiramente avalia-se a ligação
existente entre o regulamento e a lei; o segundo critério prende-se com o
objecto desse regulamento; em terceiro lugar, apura-se o âmbito da sua
aplicação; por fim, estuda-se a projecção da sua eficácia.
1) Relação entre regulamento e lei: neste âmbito existem
duas espécies que devem ser distinguidas - os complementares/de execução, e os
independentes/autónomos. Os primeiros têm uma função suplementar face a uma
lei, e criam condições para que esta seja aplicada a situações concretas. Os
independentes, ou autónomos, são elaborados por órgãos administrativos tendo
apenas em vista a realização das atribuições postas a seu cargo pelo
legislador. A distinção entre estas duas espécies de regulamentos
administrativos está presente no artigo 112º nº6 (que referem directamente os
independentes) e nº7 da Constituição da República Portuguesa: "os
regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar" -
regulamentos complementares ou de execução; "ou que definem a competência subjectiva
e objectiva para a sua emissão" - regulamentos independentes ou autónomos.
2) Objecto: aqui importa referir os regulamentos de
organização, de funcionamento e de polícia. Os primeiros tratam da distribuição
de funções pelos departamentos e unidades de uma pessoa colectiva pública. Como
escreve Freitas do Amaral, "versam, pois, sobre a organização da máquina
administrativa". Os de funcionamento (vulgarmente confundidos com os
anteriores) regulam o quotidiano dos serviços públicos. Finalmente, temos os
regulamentos de polícia, que com o propósito de evitar a produção de danos
sociais, limitam a liberdade dos indivíduos (ex: regulamentos de transito).
3) Âmbito de aplicação: existem regulamentos gerais (que
vigoram em todo o território continental), locais (aplicáveis a um certo
segmento/circunscrição territorial) e institucionais (provenientes de
institutos ou associações públicas que se aplicam somente a quem esteja sob a
sua jurisdição).
4) Projecção da sua eficácia: repartem-se em regulamentos
internos e externos. Os internos apenas produzem efeitos jurídicos na esfera da
pessoa colectiva da qual são oriundos. Os externos produzem efeitos jurídicos
quanto a outros sujeitos de direito (pessoas colectivas publicas ou
relativamente a particulares).
Gonçalo Vieira e Silva
140111015
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